第3章 财政风险与财政风险的化解(2)
国家由不同的政权层次构成，国家财政职能由不同的财政级次分别行使。由此可推，财政风险必然也体现在每一个财政层次中。中央财政风险指中央财政承担的职能不能正常履行的可能性。其主要表现有三种：一是中央财政收支出现失衡，赤字累累；二是中央财政为弥补赤字，进而大规模发行国债导致债务偿债率和国债依存度过高，存在无法偿还到期债务并引发通货膨胀的可能性；三是中央财政大量通过减少财政和国家应承担的职责，来勉强维持国家预算表面的平衡。
地方财政风险是地方财政承担的职能不能正常履行的可能性。与中国政权层次设置相适应，地方财政由省（自治区、直辖市）级财政、币（辖区的市）级财政、县级财政、乡镇财政组成。由于地方财政收入弹性低、财政负担重、增支压力大、地区财力不平衡等原因，许多地方财政不同程度出现了“事实赤字”。此外，为处理地方财政事实赤字和不允许发行地方公债的矛盾，地方财政一方面通过中央国债转贷地方，迂回地发行地方公债；另一方面，或者利用不列入预算的直接欠账（如欠发工资等），或者给应由地方政府和地方财政承担的职责打折扣，将地方债务隐性化。隐性赤字和隐性负债是地方财政风险的主要存在形式。中国目前最突出的财政风险层次是地方财政风险，有的财政级次，如西部一些欠发达地区的乡镇财政负债到了难以为继的地步，这已经不是什么财政风险，而是财政危机了。
（六）根据显露程度不同，财政风险分为显性财政风险和隐性财政风险
显性财政风险是在政府预算中明确能够显示的财政风险。显性财政风险的主要表现形式是预算赤字缺口的不断扩大。包括预算收支总量和结构不合理、分配方式缺乏效率、结余方向和数额不符合社会经济现状的要求、国债发行规模失控等。
预算赤字的不断增长，从财政本身来说，有可能突破财政偿债能力界限，中断国债资金周转和预算良性循环的可持续性；从社会经济运行来说，有可能助长通货膨胀或通货紧缩，引发社会动荡。
隐性财政风险是未在政府预算中明确列示，暂时游离于国家预算之外的、但极具传导性且必须由政府埋单的财政风险。
隐性财政风险的主要内容有：一是国家财政的隐形欠款，主要指政府有关部门使用财政资金购买社会产品和服务，却未及时给付款项的直接欠账，如工资欠发、政策性补贴挂账等；二是目前尚在非财政领域积累但最终要由财政埋单的各类风险，如金融风险、社会保障基金缺口风险、国有企业财务风险、国家安全风险、体制改革风险等，由于这些隐性风险之间存在很大程度的联动性，它们会在较短时间内，通过某一个或某几个出口，集中地、涌向财政风险，因此，隐性风险对国家财政的破坏性更强。
本书后面的章节将按照上述的财政风险分类，所展示的财政风险分析框架，对包括中央政府、地方政府、金融风险的主体——金融企业、社会事业单位、国有企业等与政府财政自身具有高度关联性和风险传导性的风险主体，自身各类财政风险的风险表现、风险度量、风险化解和风险管理等方面的内容分别进行阐述。
三、财政风险是一切社会风险的总埋单
者财政风险除了具有风险的一般特征外，还由于其涉及领域的特殊性而表现出与其他风险的明显区别。这些区别可以概括为不确定性、隐蔽性、普遍性、客观性、传导性等特征。这些特征决定了财政风险是一切社会风险的总埋单者。
（一）财政风险的不确定性
由于现代社会是一个复杂的巨系统，各种因素的相互作用和叠加是一种时刻处于随机变化中的常态，这就进一步放大了财政风险的不确定性。财政风险随时都可能由社会各个方面的制度缺陷、管理不当，政治决策失误、严重自然灾害或国家内部混乱中的一个或几个因素引起。由此可见，财政风险一旦产生便会具有不确定的特征。
（二）财政风险的隐蔽性
各国政府在其财政活动中往往容易忽视财政风险所可能造成的影响，这倒不是政府有意识放松对财政风险的防范，而是由财政风险往往以隐蔽的表现形式不易被人察觉的特征所决定的。财政风险的隐蔽性主要表现在以下两个方面：一方面，国家财政系统由很多子系统组成，系统的复杂性造成了子系统的风险不容易显露和不容易被发现的系统性特征；另一方面，显性的财政风险在涉及财政利害相关者的利益时往往也很容易被人为地利用技术手段处理成隐性风险。例如，由于在官僚制体系下，下级公务员的工资奖励和职务升迁都是掌握在上级手中，下级公务员为了使自身利益最大化，往往不得不利用上下级之间的信息不对称，采取“报喜不报忧”的工作绩效信息报送行为，进而人为的掩盖其任内的各种工作失误或失职行为，最终导致各类政府失灵行为的隐匿，从而造成财政风险的隐蔽性。
（三）财政风险的普遍性
首先，任何国家都广泛存在着各类财政风险，不仅后发国家由于各种社会制度的变迁与不完善使得财政活动面临很大的风险，即使是公共财政制度相对完善的先发国家由于其自身发展的日益复杂、社会摩擦的不断加剧也同样会面临各式各样的财政风险；其次，从国家财政系统的构成来看，财政风险不仅存在于中央一级的财政系统中，而且由于地方财政往往承担着各类社会管理和提供公共服务的政府职能，使得财政风险遍布于地方的各级财政中；再者，财政风险普遍存在于财政分配活动的收入、支出和管理等各个环节中，表现为赤字风险、债务风险等多种形式，一旦财政风险形成往往体现出全局性爆发的特征。
（四）财政风险的客观性
风险的本质就是不确定性或受未知因素影响的随机环境的普遍存在，并不以人们的主观意志为转移。因此，财政风险也必然体现为一种客观存在，主要表现在两个方面：一方面，财政风险是财政系统运转出现问题的所面临的若干种可能性，它是客观存在，不以我们是否察觉为转移，这种可能性时刻存在；另一方面，财政风险的出现及其表现形式虽然呈现随机的特征，即人们无法精确的预知下一次财政风险的表征，但是财政风险的随机结果从整体上却呈现一种客观的概率分布，这种概率分布是客观的，并且也不以人的意志为转移。
（五）财政风险的传导性
财政风险的传导性主要体现在两个方面：一方面来源于财政系统外部风险的传导和转嫁，主要表现为财政可能承担的各种隐性和或有债务，包括金融风险、公共保障体系的资金缺口风险、国有企业经营性风险和各级政府的担保风险等；另一方面，财政系统本身内部各级政府收支活动所产生的风险传导，尽管在财政风险的纵向转移链条中，也存在向地方财政转嫁风险的情况，但由于中央政权是国家整体利益的集中代表，一旦地方财政出现难以化解的财政风险时，最终都会在中央财政风险中得到体现，所以，一般各层级财政之间的风险传递呈现逆向传导的特征，即地方政府的财政风险向中央财政逆向传导，比如，地方财政出现困难，必然通过转移支付制度影响到中央财政。因此，从以上传导机制可以看出，在整个经济制度中，财政是防范社会性公共风险的最后一道防线，而中央财政是所有公共风险转移给财政系统以及财政系统内部逆向传导的所有财政风险的最终承担者，财政风险所带来的损失具有社会性，决定了政府是最终埋单者。
财政风险的诱因及传导
财政风险是一种经济风险，也是一种公共风险。产生财政风险的本质原因在于政府其所承担的公共责任与其所拥有的公共资源不对称。按照公共责任与公共资源的搭配，我们可以得到如下的矩阵。
第一种情况“确定的公共资源”对应“确定的公共责任”，这相当于“花确定钱、办确定事”。委托方和代理方的权利和义务明确，委托方和代理方都可以清清楚楚的知道对方的情况，因此，按照这样的合同行事，基本上不存在不确定性，财政风险发生的可能性也微乎其微。
事实上，公共责任和公共资源的搭配涉及公共委托一代理理论。公共部门的委托一代理关系实际上就把私人部门的委托一代理关系运用到公共部门后所形成的概念。
既然，委托代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人，那么公共委托一代理的突出特点就是公共部门内部的上级利用激励机制委托下级处理事物以及公共部门内部委托公共部门之外的组织和机构来协助公共部门完成相应的政策目标。
第二种情况“确定的公共资源”对应“不确定的公共责任”，这相当于“花确定钱、办不确定事”。在这种情况下，委托方希望在既定的资源内让代理方承担更多的公共责任，而代理方希望在既定的资源内尽量少的承担公共义务，因此，在这种情况下就会出现因公共责任不确定而出现的各类博弈现象，由于博弈过程的最终结果往往不唯一，所以不确定性也必然会衍生。
第三种情况“不确定的公共资源”对应“确定的公共责任”，这相当于“花不确定钱、办确定事”。在这种情况下，委托方希望在既定的公共责任内让代理方耗费更少的公共资源，而代理方希望在既定的公共责任内尽量多的花费公共资金，因此，在这种情况下就会出现因公共资源不确定而出现的关于控制公共支出的各类行为，从而增加财政系统运行的“摩擦性”成本，并造成不确定性。
第四种情况“不确定的公共资源”对应“不确定的公共责任”，这相当于“花不确定钱、办不确定事”，这是一种最为复杂的情况。在这种情况下，不仅委托方会出于自身的考虑需要“考虑花多少钱、办多少事以及如何让代理人清楚地表达自身的想法”，同时代理方也会出于自身的考虑衡量“多少钱、办多少事”对自身是有利的，在公共责任和公共资源都无法确定，即行为主体的双重硬约束都具有弹性的情况下，财政支出的不确定性将会大大地增强，也就使在这种制度环境下的财政行为充满了风险。由此可见，正是由于公共责任和公共资源搭配的随机性和动态性，导致了财政风险形成原因的复杂性。
一、财政风险的诱因剖析
如果根据引发财政风险的本源不同财政风险的成因可为外部原因和内部原因。从内部原因看，由于财政系统的实际运行和财政所应当履行的社会、经济职能的要求相左，致使财政职能无法实现、低效率实现所造成的社会福利的下降甚至损失。从风险制造主体来说，财政政策的制定者和财政政策的执行者都有可能成为财政自酿风险的始作俑者，例如，财政政策的制定者，作为有关财政法律的审查和通过者、财政应完成职能的规划者，其颁布的财政法律或财政政策有可能违背当时的社会经济发展规律，进而影响财政职能的实现；同时，作为国家预算的执行者，众多财政法律、法规的具体实施者，各个层级政府的财政行政机构，他们对相关法律的理解偏差、施政行为的扭曲等，都会影响到财政应有职能的实现。由于自酿风险是财政系统的内部风险，直接影响财政系统运行的方向性和系统产出，同时也由于其表现主要在财政政策制定是否合理、财政政策制定与执行衔接的是否顺畅，以及财政执行是否高效，这些都属于财政系统可控变量，属于人们在风险缓解的努力中可以有所作为之处，因此，尽力减少自酿风险是我们防范和化解财政风险的着力点。
从外部原因看，正是由于非财政风险向财政风险的转移，致使财政职能难以正常实现，才产生了财政风险形成的外部原因。一般来说。这种外部风险的转嫁是财政部门难以控制的风险，并且由于财政与政府之间的本质联系，也是财政部门必须承担的非财政性转移风险。转嫁风险在两个方面存在很强的不确定性，一是非财政风险的形成，主要指财政部门，甚至国家对非财政风险的发展程度难以控制，甚至难以准确评估，因此无法抑制其形成；二是非财政风险向国家财政的转嫁，主要指即使可以对非财政风险做出比较准确的评估，财政部门也不能正确把握它们会在多大程度上、多长时间内转化为财政风险。
因此，我们应该对转嫁风险给予更多关注，研究相应的防范措施，特别是加紧构建控制非财政风险向财政风险转化的制度体系，最大限度地缩小转嫁风险的不确定程度。
（一）财政风险的外因
财政风险形成的外部原因很多，由于政府收入来源于各类经济主体，导致财政风险的主要外部因素包括经济周期性波动风险，社会改革成本的财政分担风险、分配制度和经济体系的风险传递等等，下面我们逐一进行分析。
1.经济的周期性波动风险
在财政收支制度一定的情况下，经济增长和经济衰退会导致财政收支的波动，从而使财政收支及其平衡（主要是财政赤字）出现周期性风险：第一，经济增长带来的财政风险。一般来说，经济增长是降低财政风险的最好途径。但是随着经济增长加快，投资需求和消费需求会加速膨胀，进口增加，外贸逆差扩大。企业为获得更高的投资利润，不断扩大经营规模，增加债务；丰厚的利息收入诱导银行放松贷款质量监管，争先恐后地扩大货款规模；投机资本趁机炒热股票、债券或地产，在此蒸蒸日上的经济环境下很容易产生泡沫经济和大量金融不良资产，这些都埋下了潜在的财政风险。第二，经济衰退带来的财政风险。如果说经济增长阶段产生的财政风险是潜在风险的话，那么经济衰退阶段产生的财政风险就是即期风险。当经济进入衰退阶段时，市场需求萎缩，企业盈利能力下降而收缩投资规模，或者因债务压力被迫破产，失业人数不断增加，社会经济非稳定因素增加。随着企业和个人的收入增长放缓，导致财政收入随之减少，这时，政府为扩大市场需求，促进经济增长，增加就业，实现社会和谐稳定、经济持续发展，往往采取积极的财政货币政策，相应地增加了公共支出，这就在扩大市场需求的同时，直接产生货币持续贬值预期和财政收支严重失衡，引发资本外逃和国家债务支付危机，甚至整个市场秩序混乱。
2.社会改革成本引致财政风险