第11章 社会保障性财政风险及其防范(1)
社会保障性财政风险及其度量
社会保障（ Social Security）指社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生存需求的经济援助；国家建立社会保障体系的目的是通过利益的再分配保障公民的基本生存需求，缓解群体矛盾，维持社会稳定，为社会经济发展提供安定的社会环境。面对中国多元复合转型的特殊历史时期，完善的社会保障制度的建立有利于加速中国经济的发展和社会平稳、健康、有序地迈向现代化。
从理论上讲，社会保障是维护生产力的一种必要手段，它为暂时或永久丧失劳动能力的人提供基本生存需要，属于一种再分配行为，其核心和关键是社会保障资金的筹集和支付。
社会保障资金的筹集、使用和管理，本身就是对国民收入进行再分配，对国家与企业、国家与个人、企业与个人之间的分配关系都将产生直接影响。而财政直接控制和间接制约着社会保障分配的总量和结构，为国家履行社会保障职能、发展保障事业提供资金。因此，财政应当对整个社会保障体系从宏观上承担起规范和引导的责任。
一、社会保障与财政风险
在不同时代和不同国家，社会保障内容有很大的差异。英国的社会保障制度是迄今为止世界上历史最悠久的社会保障制度之一，现行的英囝社会保障制度包括社会保险、社会补助（住房、儿童、食品、高龄老人）、社会救助（低收入户、贫穷老人、失业者）、保健服务和社会服务。德国的社会保障制度已有100多年的历史，其体系繁杂，仅社会保险项目就有100多种，主要包括社会保险、社会救济和家庭补贴三个方面，其中以社会保险为核心内容。美国自20世纪30年代以来已经形成了庞大的社会保障体系，主要由社会保险、社会福利和社会救济三部分组成。日本社会保障制度由社会保险、国家救济、社会福利和公共卫生四个方面组成。
中国的社会保障由社会保险、社会救济、社会优抚、社会福利等构成，其巾社会保险又由养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险等体系构成。社会保障对象或不在劳动状态，如年老、失业、工伤、患病等，或生活非常困难者如城镇低保对象、农村五保户等。截至2007年末，全国城镇职工基本医疗保险基金累计结存2
441亿元；失业保险基金累计结存979亿元；工伤保险基金累计结存262亿元，储备金结存33亿元；生育保险基金累计结存127亿元。五险汇总，2007年年末全国社保基金总计累计结余额达10254亿元。作为社会的“稳定器”和“安全”，“多层次、广覆盖、保基本、可持续”的社保体系基本成形并不断完善。劳动保障部的数据显示，中国基本养老保险参保人数已从2003年的1.55亿增加到2007年的2.01亿，基本医疗保险参保人数从2003年的1.09亿增加到2007年的2.21亿。
在社保基金由现收现付制向积累制转化的过程中，庞大的待保人群，巨大的资金需求规模和不太熟练的操作技术手段形成了不菲的改革成本，使中国社会保障资金运作存在巨额支付缺口，成为国家财政不容忽视的风险来源。
二、社会保障性财政风险的表现形式
根据社会保障导致财政风险的原因不同，可以分为养老保险引发的财政风险、失业保险引发的财政风险、医疗保险引发的财政风险和城镇居民最低生活保障引发的财政风险。
（一）养老保险导致的财政风险
1.转轨成本和“空账”风险
受经济发展程度的制约，过去的社会保障体制是没有专项的社会保障基金的现收现付制。随着社会经济迅速发展，这个体制正逐步向部分的基金积累制过渡。但是由于没有长期的社会保障基金的积累，出现社会保障基金的人不敷出，必然形成转轨成本。这其中除了1997年以前退休的职工（即“老职工”）的全部养老金，还有1997年以前参加工作，1997年以后退休的职工（即“中年职工”）的过渡性养老金。世界银行进行过估算，结果是欠账占GDP比重约为46%～49%，另一方面，由于社会统筹部分的基金不足以支付养老金，各地陆续将个人账户的基金用于填补养老保险支出，造成“透支”。国有企业的总资产中本来就应当有一些份额是用于国有企业工作的老职工的基本社会保险，中国计划经济体制的历史决定着国家对他们所施行的是就业保障、单位保障和城市保障制度，即使他们所在的企业可能由于企业重组的原因而改变原来的国有性质或者发生破产、倒闭的结局。因此，对于那些已经退休或者即将退休的老职工（即老职工和中年职工）来说，只能由财政负责他们的养老金。而对于青年职工来说，他们同样也有收益于基本养老保险计划的权利。于是，挪用那些直接让青年职工收益的个人账户上的基金，来应付政府及其财政对于老职工的欠账，显然不合理，这一做法实际上是让社会统筹与个人账户相结合的部分积累制向现收现付制的倒退，使中国的养老保险的未来发展埋下了潜在的风险。
2.养老保险基金面临支付困难
首先，企业在职员工人均担负离退休经费额度不断上升，这是因为缴费人员越来越少，退休人员相对增多，而且还存在提前退休现象。由于目前养老保险缴费主体仍是企业，而许多企业生产经营困难，无力缴纳养老保险费。使得参保人数增加而实际缴费人数在减少，再加上离退休人员增速快于在职职工的增速。另外，一些企业想方设法让员工提前退休，把包袱甩给社保。个别企业欠缴养老保险费现象严重。由于目前企业所缴的养老保险费率较高，企业逃避、欠缴、拒缴现象严重。离退休人员享受标准呈刚性增长。所有这些，加剧了养老金的支付风险。
（二）失业保险导致的财政风险
改革前，在传统的超充分就业制度下，失业保险没有用武之地，适龄劳动青年都当然地分配到某一劳动岗位，并且终身从事该工种，本应显形的失业问题被低失业加低效率所掩盖。随着改革开放的深入发展，企业重组、产业升级、相互购并等因素不断发生，失业救济金需求随着下岗、待业、失业人员大量增加。
为了建立规范的社会保障制度，国家决定将三条保障线合并为两条保障线，即下岗保障向失业保险并轨，新增下岗职工不再进入企业再就业服务中心，而是直接享受失业保险，另外已经在中心内的下岗职工也将逐步出中心，这样的做法虽然对失业人员提供更为贴心的失业保障，但是同时面临的问题就是失业保险基金的收不抵支给财政带来风险。
（三）医疗保险导致的财政风险
医保基金的支出是通过定点医疗机构对参保患者的医疗服务来实现的，由于医疗机构自身利益的驱动和补偿机制的不到位，表现在以下几个方面：住院标准不严格，不该住院的也住院，加重基金负担；用药原则不明确，为获取最大利润，选用贵重药、进口药给参保患者；采取分解住院的办法，套取统筹基金，以解决均次住院费用结算办法执行的偏差；医院为谋取利润，对所有参保人员增加住院费用，使得滥检查现象日趋严重。
（四）城镇居民最低生活保障引发的财政风险
城镇居民最低生活保障资金本来就是财政开支，向公民提供最基本的社会保障，为特殊人群提供最基本的生存机会，这便形成了城镇居民最低生活保障资金。而保障金标准会随经济水平的提高呈刚性增长。
三、社会保障性财政风险的化解
化解社会保障性财政风险需要我们建立完善的社会保障法律制度。
（一）加强法制建设，保障社会保障功能
在制定单项条例的基础上，统一全国各项社会保障法律法规，由全国人大制定颁布社会保障法和社会保障税法。社会保障法应严格界定社会保障的范围、对象、职责、权利和义务以及组织体系、管理机构、监督程序等。社会保障税法应明确纳税义务人、课税对象、起征点、税率、课税环节、纳税期限、税收优惠等。关于社会保障税的优惠问题，如税收减免、税收抵扣等制度必须规范化，做到全国基本统一，以利于劳动力要素的流动。
（二）提高基金运行效率，降低社会保障风险
开征社会保障税的目标是根据中国国情和社会主义市场经济体制的要求，为所有劳动者（由城镇逐步到农村）筹集维持其养老、失业、医疗、工伤、生育等保险所需资金，为建立统一、规范、高效率的社会保障制度奠定基础。
第一，开征社会保障税统一中国的社会保障基金筹集。社会保障税的开征有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，实现人力资源的合理流动和有效配置；促进“企业保障”向“社会保险”转变，缓解保险资金不足的矛盾，为企业走出困境减轻压力；可以充分利用现有税务机构的人力和物力，降低制度运行成本；有利于建立一个比较规范的收入来源渠道，保持社会保障筹资的统一性、连续性和相对稳定性；有助于建立社会保障监督机制，保证社会保障基金的安全性。
第二，激活社会保障基金，实现保值增值。由于社保基金是老百姓保命钱，也是维护社会安全稳定的资金保证，所以尽量降低风险是社保基金投资的前提追求。除了基金投资的安全性，流动性和收益性也应当受到重视。当前，中国社会保障基金已全面纳入财政专户，实行收支两条线管理，可以有力地防止社会保障资金被挤占挪用，保障其安全。但当前所集中的资金基本都存放于银行，虽然保证了资金的安全，但其保值增值的途径只有银行的优惠利率，在银行利率较低的情况下，容易受到通货膨胀的影响，无法满足社会保障的需要。
（三）建立社会保障管理体系，强化监督力度
建立社会保障管理体系，有助于我们加强社会保障基金的管理，对防范社会保障性财政风险的发生具有良好的作用。
第一，建立社会保障主管部门、财税部门、金融部门等各级政府内部涉及社会保障管理的部门的协作分工的行政管理体系。社会保障主管部门主要负责制定政策，税务机关主要负责征收，财政主要负责监督，银行主要负责发放。具体来说，社会保障行政主管部门的职能是各自职责范围内制定社会保障政策，其下属的社会保障经办机构的职责是负责管理社会保障档案和个人账号，按政策规定审核确认社会保障对象的资格及其待遇标准，处理有关社会保障的查询、申诉和纠纷等事务，承担社会化管理服务工作。税务机关的职责是按照税收征管法和社会保障相关法律规定，及时足额地征收税款，缴入国库。财政部门的职责是参与社会保障基金收入分配政策的研究制定，编制和实施社会保障预算，监督社会保障基金的管理使用，按照社会保障经办机构确认的社会保障对象和支付标准将资金划给银行发放。银行的职责是接受委托，定期发放资金。
第二，合理划分中央和地方间的事权。中央政府集中精力解决社会保障基金筹集渠道、基金管理原则、提高社会保障待遇水平等重大问题。中央政府要对困难地区的社会保障基金收支缺口，根据地方政府财政经济状况，通过专项转移支付给予帮助。地方政府承担筹资征管、支付标准制定、社会化发放等社会保障事权，立足于自身努力，力求足额筹措资金。
第三，建立法律监督、行政监督、社会监督相结合的机制。（1）法律监督是经济法律、社会保障法和基本的管理条例，对社会保障基金运行过程实施全面的监督，对各类违法、违规行为依法查处，以确保基金的安全有效运行。（2）行政监督包括财政监督、税务监督和审计监督，财政监督即通过财务会计制度执行、投资管理及预算审核等手段，对社会保障基金运行过程中有关行为进行经常性的审核和检查，税务监督即通过税法的执行和日常征收管理，对纳税人的生产经营情况、收支情况及纳税情况实施监督，审计监督即审计机关依据国家有关法律制度，对社会保障基金运行过程及结果进行定期审核。以上几个方面的监督应相互配合，形成完整的行政监督体系，不仅要重视基金使用的事后检查，更要重视基金拨付中的追踪检查。（3）社会监督是只有社会中介机构会计师事务所才能对社会保障经办机构的年度会计报告进行审计，确保报告所提供的财务信息管理质量，并向社会公布。
国外社会保障性财政风险及其管理
社会保障制度经历了20世纪初叶和中叶的蓬勃发展，到了20世纪70年代，一些先发国家，特别是福利国家，由于国家包揽的保障项目过多，导致财政负担过重，出现了所谓的“社会福利危机”（亦称之为“福利病”）。再加上经济“滞胀”，失业率居高不下与通货膨胀的长期困扰，以及日益严重的人口老龄化问题，发达市场经济的各国的社会保障制度均面临不同程度的危机。
一、国外政府社会保障性财政风险状况
虽然从社会保障制度建立的进程来看，先发国家先于发展中国家，然而先发国家的社会保障制度依然面临着许多共同的问题，其主要表现在：第一，社会保障支出日益膨胀，政府不堪重负。
从20世纪70年代中期起，发达市场经济国家的社会保障费用支出的增长率明显高于经济增长率。1975年到1981年欧洲一些国家两者的比例为：法国7.6%：2.8%；比利时4.
6%：3%;瑞典4%：l%。高额的社会保障费用支出是以严重的财政赤字为代价的。瑞典1994年政府财政赤字为1900亿瑞典克郎，内债9950亿克郎，外债3850亿克郎，债务总计达15700亿克郎，相当于当年国民生产总值的92%，全国人均负债约14.7万克郎，如此巨额的债务大部分是用于社会福利开支的；意大利目前仅养老金一项社会保障措施造成的财政赤字就达国民生产总值的4%。20世纪70年代中期以来，增长过快的高福利政策已严重制约了经济发展。
第二，社会保障水平过高，经济效率受损。
高福利和福利平均化隔断了努力与报酬之间的联系，造成不劳而获或少劳多得的现象，由于花样繁多的救济和补贴，失业者的收入甚至比在职者还多，致使人们对政府和社会福利过分依赖，企业主和雇员工作积极性减弱，职工怠工现象严重，生产率增长下降，企业活力缺乏，国际竞争力下降。