第14章 社会保障性财政风险及其防范(4)

中国经济发展较好的珠三角经济圈、长三角经济圈、环渤海经济圈有大量的进城务工人员。由于中国的国情，因为社会保障体系的“割据”状态，一旦进城务工人员由于失业、换工作、离职回乡等原因跨地区流动时，就得在当地社保局服务大厅彻夜排队，申请退出社会保险，拿回自己的钱。毫无疑问，在全国统一的社会保障制度形成之前，“退保”现象还会继续存在。而进城务工人员退保的代价是，之前积累的养老保险指数立刻归零。这些还在壮年期的劳动者大规模放弃养老保险，给未来的社会发展留下巨大的压力，也减少了巨额的社保基金来源。为此，要为人口流动建立社保关系跨统筹区转移制度和信息络，完善参保人员社保关系转移、衔接的政策措施。

7.积极创造条件，开征社会保障税

社会保障税是一种依纳税人工资、薪金所得为课税对象且“专税专用”于社会保障支付的税种。现在几乎所有的发达市场经济国家都开征了不同形式的社会保险税，在有些国家，如法国、德国、瑞士、瑞典，社会保障税已成为头号税种。由于税收的强制性和规范性，该税种可以克服社会保障基金筹集过程中的种种阻力，杜绝拖欠、不缴和少缴的现象，为真正意义上的社会保障基金的筹措提供强有力的手段。开征社会保障税，既可以稳定资金筹集来源，强化征缴，避免社会管理成本过高，同时也将社会保障基金纳入法制化轨道。国外的经验已经证明社会保障税是一个行之有效的制度创新。

政府有关部门应对开征社会保障税进行摸底和可行性分析，要尽快组织专家学者研究确定社会保障税的涵盖内容、合理的税率以及企业（或单位）与个人负担的比例，要科学论证开征社会保障税的适当时机。如果这几个问题解决好，尽力保证社会保障基金的应收尽收，必然有利于解决基金缺口。

此外，要加紧社会保障立法，要以法律形式规范保障的项目、费率、缴费主体、分担比例、完纳时间、惩治办法等，要以各种方式强化其法律的威严。

（二）控制社保基金支出

控制社保基金支出的工作重点主要集中在以下两个方面。

1.科学确定各社会保障项目的支付标准

社会保障支付标准的确定具有基本性，它有三个确定根据：一是与社会经济的发展水平相适应；二是与社会支付能力特别是财政承受能力相适应：三是仅仅满足现有条件下较低生活水平需要。这就是说，保障项目和标准的确定不能只考虑必要性，更要考虑可能性和可行性。中国目前正处在社会主义初级阶段，社会经济发展水平较低，国家财力有限，过去没有社保基金积累，保障对象的规模又非常庞大，因此，中国现阶段的保障项目和保障标准的确定必须贯彻“就少不就多，就低不就高”的原则，尽力将社会保障基金支付缺口控制在国家财政可以承受的额度内，减缓由此引起的财政风险程度。

2.构造低成本、高效率的相关配套体制

以社会医疗保险制度改革为例，该项改革的成功与否，不仅取决于医疗保险制度本身的要素设计，也取决于，甚至主要取决于相关的药品、医疗卫生体制的改革。医疗保险支出中很重要的一项内容是药品支出，中国药品生产、流通、价格、使用方面长期存在着重复建设、点多面广、品种雷同、流通混乱、药价虚高、回扣盛行、信息失衡、患者无选择性等弊端。1978年以来，中国医药经济年均增长速度达到18%，在所有行业中名列第一，而医院是中国药品市场最大的零售商，占据着药品零售市场85%的份额。医疗机构向患者提供的医疗服务结构不合理，药品服务所占比重过大，2000年国家卫生部门对全国4088家综合医院的统计数据显示，上述医院药品收入占医院总收入的51.1%。（杨国明等：《完善医药分业政策，解决以药养医问题》，《经济日报》2003年3月18日）不同药品销售商之间（药店与医院、药店与药店之间）缺乏充分竞争。

（三）改善社会保障基金运行的社会经济环境

社会经济运行状态对许多社保项目，如失业保险、最低生活保障等基金运转情况有根本性影响。较快的经济增长速度，合理的产业结构，不仅可以为财政增收提供充足的财源，增强财政对社保支付缺口的资金供给能力，也可降低失业率，提高劳动者收入水平，大幅度缩小社会贫困面和贫困程度，增强人民自我保障能力，这对减少社会保障体系中的周期性保障支出，如失业救济、贫困救济等具有根本意义。另外，经济快速发展还可改善企业等用人单位的财务状况，提高及时足额缴纳社会保障基金的单位比例，缩小因用人单位欠费所形成的隐性支付缺口。而且经济的快速增长也可为政府启动“相机抉择的财政政策”提供契机。主观上更加突出社会效率机制，客观上有助于社会保障基金的良性运转。从这个意义上讲，政府采取的任何旨在促进经济增长的对策方案，比如积极的财政政策、稳健的货币政策、差别性分配政策等，都会对社会保障基金支付缺口的弥合或缩小发挥十分重要的作用。

社保基金的监管法规有待健全。从立法体系看，虽然中国在1994年就将社会保险法列入立法规划，但至今未出台；从立法层次上看，中国目前尚没有一部人大立法通过的正式社会保障法律，而是由国务院行政法规、部门行政规范性文件架构起社会保障的法律框架，使其缺乏相应的权威性和稳定性。社保基金监管部门的执法力度因法制不健全受到制约和障碍。

另外，促进社会保险与商业性人寿保险相结合。社会保险未能与寿险相互结合，这既使社会保险压力过大，又使中国广大劳动者得不到多重保障。因此，中国应在完善和发展社会保险制度的同时，大力发展商业性人寿保险。解决这一问题的对策是，在加快中国社会保险制度建设的同时，有力地促进商业寿险的发展，使后者真正成为前者的补充。如何促进商业寿险的发展，我们认为应从商业寿险的供给和需求两方面着手解决。从商业寿险的供给方面讲，保险公司应降低成本，提高效率，控制保险水平，为被保险人真正提供优质保险服务。从需求方面讲，广大消费者应改变单纯依靠社会保险的观念，树立以多种方式保障自己生活的新观念，积极参加商业寿险。总之，只有商业寿险的供给和需求两方面都有所增加，才能促进商业寿险的进一步发展。

（四）完善社会保障基金监管

完善社会保障基金监管主要可以从以下四个方面着手。

1.创造第三方监督的有效实施机制

创造有利于第三方监督的实施机制，使监管起到实效。所谓第三方，是指社会公众，以及代表公众利益的非政府组织和独立机构。为避免分散性，社会公众必须借助组织和机构去行使集体监督；这些组织和机构应该是以社会公共利益为导向的非政府组织。非政府组织凝聚了社会分散的力量，使单个的社会意思，变成了统一的集体意思，并且许多研究社会保障、关心社会公共利益的法律、金融、审计、行政管理方面的专家、学者以及新闻记者的加入，也为非政府组织履行监督的职能提供了条件。国家应在法律上给予这类组织以特定的法律地位，使其免受行政机关的非法干涉。法律应规定涉及社会保障管理和监督的行政机构，对于此种组织要求提供相关信息资料的要求必须满足；对于此种组织提供的建议和意见，必须给予认真对待。如果对于该类组织指出的违法、违规行为不及时改正，该类组织则可以向上级监督机构提出举报，并代表公共利益向法院提起行政诉讼，维护公共利益。

2.加快法制建设，堵塞违法漏洞

社会保障基金监管较成功的国家在推进社会保险制度时，都首先注重法制建设，以其作为强制性监管的依据和行为规范。其社会保障基金监管的法律体系一般包括以下三个层次内容：第一，宪法，作为社会保障基金监管法律体系中最高的一个法律层面。在许多国家的宪法中，都明确规定享受社会保障待遇是国家赋予每个公民的一项基本权力，实际上从法律上间接地规定了社会保障基金监管的地位和作用。如美国、英国、日本等国家现行宪法中都明确规定了公民所享有的社会保障权益。第二，社会保障法，社会保障法所规定的内容要比宪法更加明确而具体，具有一定的操作性，同时也是所有与社会保障相关的专门法律的基本法律。许多国家都颁布了社会保障法，明确规定社会保障基金监管的性质、具体内容等。如英国1911年颁布《国民保险法》、美国1935年颁布的《社会保障法案》，作为综合性社会保障法律确立了英、美两国的社会保障体制。第三，社会保障基金管理法，作为社会保障基金监管中最具有操作性的一类法律法规，在这类法律法规中详细而具体地规定了社会保障基金监管机构的设置、监管的主要内容以及监管体系的建立等。社会保障管理法的制定和实施必须以社会保障法为基础。大多数国家都制定和颁布了社会保障管理法方面的法律法规，如社会保障基金收支法律法规和社会保障基金投资法律法规等。

3.强化监管力量，完善监管机制

各先发国家社会保险基金的监管组织各具特色，但都表现出以下特点：社会保险行政管理部门相对集中，大多数国家都设有主管社会保险的部门，综合管理社会保险工作，如英国的社会保障部、法国的社会事务和就业部、加拿大的卫生和福利部、日本的厚生省等。在社保基金监管方面，美国为分散监管模式，但近年来也有采取一些措施，加强分散监管的集中度。

目前，中国的监管力量与当前监督工作的需要不匹配，监督力量薄弱。可适当强化相关监管力量，、以满足社保基金运营、管理的需要。在监管组织结构方面，从社保基金监管组织结构的国际发展趋势、中国现实国情及长远的制度稳定出发，可采用以法制监管为核心、适当集中的综合模式，在现有制度的基础上加强监管的集中度，以构建一个主辅分明、多重监管的社保基金监管组织结构。

为此，一是要建立信息披露制度，强化社会监督。二是要研究制定社会保险基金信息披露办法，定期公布有关情况，参保单位和参保人员可及时了解基金的筹集、支付、运行和管理情况。从而形成行政监督、审计监管和社会监督的外部监管体系。此外，强化内部监管，实行会计监管与内部审计，建立内部监管体系。推进基金监督信息化建设，各地要利用现代化手段实时监控基金的收入、管理、支付和运营情况，推进“金保工程”，在“金保工程”建设中将基金监督纳入总体规划。

建立起劳动与社会保障、财政、税收、企业和银行等之间横向以及上下级部门之间纵向的统一规范的信息管理系统。该管理系统的终端设在劳动与社会保障部，每个下级部门按照当地的社会保障基金构成定期上传相关的信息，并由上级部门定时到相关的银行检查账户情况是否属实。该数据库对社会公众免费开放，以接受社会公众的监督。最终建立主辅分明、包括内部监管与外部监管的多重社保基金监管结构。