第26章 建立平准基金，阻断风险系统性触发(2)

第四，科学设定财政风险平准基金的提取比例和提取范围，利用后评价结果，改进财政风险应对政策，并以此调整财政风险平准基金的筹资。由于在建立财政风险平准基金的资金来源，除了中央政府的公共财政资金注资以外，更为需要的是通过不同的财政风险来源来筹集资金。特别是在财政风险平准基金设立的早期，平准基金不仅不能化解各类财政风险源所引致的财政风险，相反还会在一定程度上加大其资金缺口。

四、财政风险平准基金后评估

绩效评估是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准，对特定组织实现其职能所确定的绩效目标的实现程度，及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评估。从方兴未艾的各国公共领域的绩效评估的实践来看，绩效评估并不是一个单一的行为过程，而是由阐明评估的要求与任务、确定评估目的和可量化的目标、建立各种评估标准、根据评估标准进行绩效评估、比较绩效结果与目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评估结果改善管理等所组成的行为系统，是一个由许多环节所组成的综合过程。实际上，绩效评估是由各个环节组成了一个不断循环的环路，（蔡立辉：《政府绩效评估的理念与方法分析》，《中国人民大学学报》2002年第5期。）其中包括：1.建立绩效标准。绩效标准也称为绩效目标。除了对不同的绩效等级规定明确具体的绩效要求之外，绩效目标还规定了明确、严格的产出和结果评估措施，每一个绩效等级需要达到什么样的绩效要求都是事先给定的。2.进行绩效评估。绩效评估过程就是根据绩效目标来对实际的管理和服务结果划分等级的过程。因此，可以说，绩效评估的程序开始于管理结果与绩效目标之间的比较。如果没有明确的绩效目标，绩效评估就失去了方向，也不可能开展；如果绩效目标明确，开展绩效评估就会比较容易。3.使用评估结果。绩效管理不仅包括绩效评估过程本身，而且还包括评估结果的使用。绩效评估的结果为计划或目标的科学制定、资源分配、人员晋升和调整、薪酬奖励和惩罚提供了依据和基础。另外，绩效评估的结果还可以用来监督和控制项目执行的情况；向公众和媒体公布绩效评估的结果可以使公众了解他所在城市的以及其他城市公共支出的绩效状况，并能够进行比较，进而作出选择。4.提高公共支出绩效。绩效评估结果对政府公共部门来说具有重大的激励作用和监督作用，通过绩效评估结果的利用可以促进公共支出绩效的提高，而绩效的提高又会影响到绩效管理下一次循环中绩效标准的建立。所以说，公共支出绩效管理是包括建立绩效标准、进行绩效评估、利用评估结果、提高绩效的一个循环往复的动态过程。

因此，秉承上述思想，在财政风险平准基金的管理流程中，作为评估财政风险平准基金实施实际效果的最后一环、关键一环，财政风险平准基金的后评价（在这里使用“后评价”提法，意在强调财政风险绩效评估在两次财政风险应对行动中所起到的承前启后的作用。）在整个闭环的管理流程中，发挥着承前启后的作用。它既是对前一次使用财政风险平准基金使用效果的一种考察和总结，同时又成为下一次财政风险平准基金的使用的逻辑起点，并为财政平准基金的筹资提供依据。本书利用“经济性（Economy）”、“效率性（Efficiency）”和“有效性（Effectiveness）”三个基本要素对财政平准基金后评价进行考量。

财政风险平准基金后评价的要素结构财政风险平准基金后评价的经济性（Economy）是指财政风险平准基金投入成本的降低程度。“经济性”目标就是要以花费最低费用取得一定质量的资源为基本理念，力求达到“节约”，它是任何绩效评估工作最为重要的初始动力之一。财政风险平准基金财政投入绩效评估遵循经济性原则，主要目的就是避免财政风险平准基金筹资活动中资金浪费和资金分配苦乐不均等问题，以便各层级政府部门在筹集财政风险准备金过程中形成更为有效的投入决策机制和投入优先排序机制。经济性可以确保以尽可能最低的成本购买特定的数量和质量的服务以及获得和维护组织的设备或其他资产。需要的绩效指标包括单位投入成本和投入量与相应的计划的投入成本和投入量的比较。

财政风险平准基金后评价的效率性（Efficiency）是对“以最小的准备金投入获得预期产出水平或以既定财政投入水平获得最大的财政风险管控效果”的概括。效率指标反映所获得的教学成果与教学过程中的资源消耗之间的对比关系。经济效率是由与资源配置及再配置相关的净收益流量的变化决定的，资源的有效配置就是达到帕累托最优状态，即没有任何资源再配置会在不使其他人状况恶化的情况下促进某些人或某个群体的福利改善，效率概念在收益与成本估计中或投资回报率估计的研究中起中心作用，它常常被用在工程项目的可行性研究中。另外，对财政支出实施绩效评估，提高效率的含义就不能够只停留于提高财政风险平准基金投入一产出比率的层面上，它还要求提高财政风险管控的各个环节的质量。只有将各个环节有机统一起来，才能获得真正意义上的高水平产出。效率性能够满足在特定要求下投入最少的资源提供一定数量和质量的服务。

财政风险平准基金后评价的效益性（Effectiveness）通常用来描述财政风险管理部门所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府管控财政风险的目标，并满足了公众的需求。“有效性”则是基于与预期目标相比较的投入项目或计划的结果的实现程度，重点强调管理的责任性，包括目标的创立、产出和报告以及产出结果的可视性等方面。有效性评估一般在一轮财政风险平准基金支出周期的晚期或结束后进行，如此才能透彻地说明结果的实现程度。它衡量目标达到的程度和一个活动预期的效果与实际效果的关系。

在经济、效率和有效性的关系上，最终要体现资金价值和社会价值相结合的理念，即在财政风险平准基金的管理过程中不断追求“同时增加资金使用的经济价值和社会价值”。经济价值标准和理念，反映了财政风险平准基金绩效管理中的总体绩效标准，它要求财政风险管理部门根据经济、效率和有效性的标准来获取资源和使用资源，以实现组织的目标要求。社会价值标准，体现了财政风险平准基金的社会责任。经济、效率、有效性和公平性的这种关系，实际上就构成了财政风险平准基金后评价活动中的逻辑价值标准体系。用这种多元价值的标准体系来取代传统模式下的单一财务和财政考核指标，可以更好的体现管理责任，从而使“被授权的管理者根据既定的绩效标准完成既定的任务”。

财政风险平准基金的管理

由于财政风险平准基金是一项新鲜事物，没有直接可兹借鉴的经验可以直接拿来，在实践中不断的总结与完善其管理的经验，创立一套适合中国经济社会发展的财政风险平准基金模式，将是未来一段时间内我们必须要经历的一个历史时期。

一、财政风险平准基金管理模式的选择

政府作为财政风险平准基金体系的建设者，理应成为财政风险平准基金最重要的管理者，然而这种应然性并不必然要求政府直接参与财政风险平准基金的具体运作行为，对财政风险平准基金宏观层面的监管和微观层面的具体操作是可以进行区分的，而且从理论上说也是理应区分开的。这是因为在公共领域供给与生产之间是有所区别的。现代政府治理理论表明，传统政府治理中的一个误区是忽视了公共服务提供和公共服务生产之间的区别，进而错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，它自然放弃了服务提供者的角色。可见明确区分公共产品和公共服务中的安排者、生产者和消费者三个主体是至关重要的。对于那些属于政府“天职”的公共服务，政府应该是一个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或者水平，怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。

从效率角度考虑，结合政府和市场两种力量，把政府在监管方面的优势和市场在效率方面的优势有机地结合在一起，将会更为有利于财政风险平准基金的建立与发展。具体而言，依据政府在财政风险平准基金管理中的地位和作用程度，财政风险平准基金的管理模式可分为以下两种：

（一）政府集中型基金管理模式

政府通过财政部门、公共服务主管部门等来行使管理职责，并将基金的收支管理作为重点。政府对财政风险平准基金管理的方式与内容主要有预算管理、财务监督、投资管理三种。

第一，预算管理。政府预算管理是财政风险平准基金管理中最为重要的组成部分，社会普遍服务基金预算管理方式主要有两种：一是基金预算：基金预算有两种形式，一种基金预算的方式是与国家财政保持相关联系的基金预算，以基金的形式来反映财政风险平准基金的财务状况，并独立于政府公共预算之外单独编制；另一种是与国家财政完全独立的基金预算。二是政府公共预算。这是福利国家通常采取的基金管理模式，即将财政风险平准资金全部纳入国家财政预算内，同政府其他收支混为一体，由政府直接控制着财政风险平准事业的发展。

在财政风险平准基金的试点过程中，各级人民政府是财政风险平准基金预算管理的国家行政机关。审查和批准本级社会保障基金年度预、决算及年中预算调整方案；组织本级社会保障基金预算的执行；制定社会保障基金预算管理重大的规定。财政风险平准基金管理委员会代行政府预算管理部分职能，预审本级财政风险平准基金年度预、决算及年中预算调整方案；监督本级各部门财政风险平准基金预算执行；协调处理财政风险平准基金预算管理的有关重大事项。

在国家财政建立统一的财政风险平准基金预算之前，财政风险平准基金可以先纳入财政专户，实行收支两条线管理，并实行预，决算制度。财政风险平准基金实行财政专户管理的具体办法，由各级财政部门会同社会保障行政主管部门及其他有关部门制定执行。

第二，财务监督。即政府财政部门、审计部门对财政风险平准基金的运行全过程都实行财务监督，确保基金的安全运行。这种管理主要通过日常监督与定期或者不定期审计来实施。各级财政部门、审计部门应该是财政风险平准基金预算管理的职能部门，审核并汇总编制本级财政风险平准基金年度预、决算草案及年中预算调整方案；具体组织本级财政风险平准基金预算的执行；定期向本级政府和上级财政部门报告社会保障基金预算执行情况；贯彻上级财政部门及本级政府制定的财政风险平准基金预算管理规定；监督检查本级社会保障基金经办机构和下级财政部门财政风险平准基金预算执行情况；审核财政风险平准基金经办机构提出的社会保障基金结余额的安排；安排并拨付本级财政风险平准基金经办机构业务工作经费；负责财政风险平准基金财政专户管理核算工作。